摘要：
国家战略的强力推动下，中国智能算力产业正迎来爆发式增长。自2021年以来，国家发改委、工信部等部委密集发布《算力基础设施高质量发展行动计划》等十余项政策，构建"东数西算"工程为牵引的全国一体化算力网络，明确提出到2025年算力规模突破300EFLOPS、智能算力占比达35%的目标。政策体系从算力资源多元化布局、数据要素流通机制、绿色低碳转型等维度全面发力，北京、上海等21个省市已推出地方性配套方案，通过AI算力券等创新工具降低中小企业用算门槛。
在全球绿色转型趋势下，中国同步推进算力产业低碳化进程，“东数西算”工程创新引入绿色电力配额制度，着力破解数据中心年耗电量预计突破4000亿千瓦时的能源挑战。面对国际技术封锁带来的高端芯片断供危机，政策导向加速向自主可控倾斜，通过算力资源国家枢纽节点布局和国产AI芯片研发，构建抗风险能力更强的算力生态。当前，中国正以政策为杠杆撬动万亿级智能算力市场，在突破“卡脖子”技术瓶颈的同时，为全球人工智能产业发展提供新型基础设施的中国方案。
一、国家战略顶层设计：构筑智能算力发展制度框架
国家政策是推动智能算力产业发展的重要驱动力。算力作为人工智能产业发展的数字基座，是实现人工智能产业高质量发展的重要保障。党的二十届三中全会多次关注了人工智能发展，提出建立未来产业投入增长机制，完善推动“新一代信息技术”“人工智能”等战略性产业发展政策和治理体系。要求人工智能相关产业在健全网络综合治理体系、完善公共安全治理机制、实施“一带一路”科技创新行动计划领域，加快完善和深化合作。
2024年政府工作报告中也明确提出要适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系，健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。国家主席习近平在向2024世界智能产业博览会致贺信中提到：“中国高度重视人工智能发展，积极推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，培育壮大智能产业，加快发展新质生产力，为高质量发展提供新动能。”
自2017年《新一代人工智能发展规划》发布以来，中国政府相继制定了多项政策与指导方针，旨在引领人工智能产业发展，并构建完善的技术标准体系。这些举措为人工智能相关领域的增长与创新提供了战略指引。在“十四五”期间，国家从多方面统筹考虑算力供给建设，先后出台了《十四五大数据产业发展规划》、《算力基础设施高质量发展行动计划》、《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》等政策文件，对算力设施布局、算力结构配置、边缘算力部署、标准体系建设作出了宏观规划。
表1 2021年以来有关智能算力发展的国家级政策梳理
数据来源：作者根据公开政策信息整理
特别是2023年以来，国家关于人工智能产业发展和智能算力产业部署等领域密集出台了十余项政策，并启动“东数西算”重大工程，为智能算力产业在数据安全、能源电子化、算力设施布局优化、东西算力高效互补等领域提供了政策指导。
其中《算力基础设施高质量发展行动计划》提出到2025年算力规模超过300EFLOPS，其中智能算力占比达到35%。[1]“东数西算”工程旨在通过建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，实现东西部算力协同和灵活调度。[2]《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》提出培育市场多元主体，鼓励企业间按照市场化方式授权使用数据、共同分享收益，聚焦一体化算力平台，重点培育一批具有国际竞争力的数据基础设施企业。各类政策积极推动智算中心建设和大模型研发以满足快速迭代的算力市场需求，明确提出要推动智能算力有序发展，强调算力基础设施的高质量发展，政策支持和鼓励算力平台化运营企业参与市场化运营。
二、区域协同发展：地方政策创新实践
各地政府积极响应国家政策，围绕智能算力的规模、目标、能效和发展重点积极发布相关政策，推进智算基础设施的有序建设，提供普惠易用的算力服务，致力于形成规模化的先进算力供给。北京、上海、广东、深圳、贵州等地通过提供AI算力券，降低算力使用门槛，使中小企业和个人能够获得低成本、普惠的算力支持，助力中小企业实现数字化转型。
表2 各省市智能算力相关政策梳理 
数据来源：作者根据公开政策信息整理
三、低碳转型路径：破解4000亿度耗电挑战
绿色低碳发展已成为全球共识，中国在政策层面也积极推动算力产业的绿色转型。2020年，中国提出“碳达峰、碳中和”目标，强调绿色低碳发展对于应对气候变化和实现经济发展方式转变的重要性。在算力需求爆发式增长的背景下，作为依靠电力驱动的运行主体，算力基础设施的用电和碳排放量受到越来越多的关注。
根据IEA的预测，到2026年，中国数据中心年度耗电量约为3000亿千瓦时，到2030年耗电量将达到4000亿千瓦时，是2020年耗电量的2倍，在不使用可再生能源的假设下，碳排放量将超过2亿吨。
算力的运营能耗与绿色发展问题成为各级政府政策关注的重点。例如，《算力基础设施高质量发展行动计划》提出推动算力设施向绿色低碳方向演进，包括提升资源利用效率、构建“碳中和等级”能力指标体系等。《互联网产业绿色算力发展倡议》也呼吁互联网行业贯彻绿色低碳发展理念，探索绿色算力技术创新。“东数西算”工程提出绿色电力配额制度。相关政策强调优化算力资源配置，推动绿色低碳转型，推动算力在生产、运营、管理、应用等多层次供给绿色化发展，为智能算力产业的可持续发展提供了政策保障。
四、国际供应链风险与自主可控突围
国际政治环境不稳定影响对智能算力产业发展带来了挑战与威胁。国际政治环境的不稳定，尤其是中美之间的技术竞争和地缘政治冲突，直接导致了高端算力芯片的供应受限。
自2018年起，美国政府相继推出多项针对中国的科技封销政策。2022年10月，美国政府要求英伟达和AMD等公司停止向中国出口尖端人工智能芯片。2023年，限制措施进一步加剧，英伟达的高端智能计算芯片，包括但不限于A100、H100、A800、H800等型号，均受到出口限制。
2024年美国政府要求美国云计算公司验证其外国用户的身份，可能限制中国企业通过美国云计算公司训练人工智能模型，全面限制英伟达、AMD以及更多更先进AI芯片和半导体设备向中国销售，撤销高通和英特尔公司向华为出售半导体的许可证。这对中国算力产业造成了巨大冲击，导致算力供需失衡，中国市场上的高端芯片已成为稀缺资源。供应链中断进一步加剧了全球算力市场的不确定性，增加了相关企业的运营成本，长期而言对中国智能算力产业的整体发展造成了不利影响。
但国际政治环境的波动也促使各国重新审视其算力生态系统，推动算力生态系统的国产化和自主化。例如，中国通过“东数西算”工程优化算力资源分布，推动一体化算力网络建设，以应对国际供应链的不确定性。同时，国内企业也在积极布局国产AI芯片和算力租赁产业，以减少对海外高端算力芯片的依赖。
五、总结
当前，中国智能算力产业正处于政策红利释放与战略转型的关键期。从政策方向看，国家正以“全国一体化算力网络”为核心，统筹推进算力资源优化配置、绿色低碳转型与核心技术自主可控：一方面，通过“东数西算”工程、智算中心建设、普惠算力服务等政策工具，加速形成多元协同的算力供给体系；另一方面，强化绿色电力配额、算力设施能耗标准等约束性指标，推动产业向集约化、低碳化发展。与此同时，面对国际高端芯片断供的“卡脖子”风险，政策端正通过国产AI芯片研发支持、算力租赁模式创新和区域算力资源灵活调度，构建更具韧性的产业生态。
在此背景下，智能算力行业机遇与挑战并存，但机遇显著大于挑战。政策红利释放带来的万亿级市场需求、地方政府AI算力券等普惠措施激活的中小企业转型需求，以及“东数西算”工程拉动的跨区域算力协同网络建设，均为行业创造巨大增长空间。尽管国际技术封锁短期内加剧了高端算力供给压力，但政策引导下的国产替代加速和算力资源调度效率提升，正逐步化解外部风险。综合来看，中国智能算力产业在国家战略护航下，已步入规模扩张与质量升级并行的快车道，为全球数字经济治理贡献了“技术突围+制度创新”的双轨发展范式。
数据来源：
[1] 工信部等六部委, 算力基础设施高质量发展行动计划[R], 2023-10-08.
[2] 国家发改委等五部委, 深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见[R], 2023-12-25.
